我國義務教育均衡發展問題

 

變遷歷程的探析及推進方式的思考

 

 

研究著作者 : 佟雨臣 教授

 

 

 

摘要義務教育均衡發展源於對教育公平的追求。建國後,不同時期的學生為升入高一級學校,經歷了“教育革命

 

”式入學,考試入學,發展到後來的就近免試入學。在改善教育公平的同時,相伴而生的權力交易上學,應試教育,

 

教育亂收費等問題也應運而生,從而引發了學者們對義務教育均衡發展的廣泛關注。均衡發展典型經驗的報導,領導

 

的批示,教育報社論的建議,促進並明確了義務教育均衡發展的意義和可行性。經過輿論、各地實踐、政策的推動,

 

義務教育均衡發展成為國家和地方政府近一個時期的義務教育發展政策。通過對義務教育均衡發展的歷程,推進方式

 

的分析,提出推進義務教育均衡發展的實質是完成“均衡標準”,為完成區域“均衡標準”,可以因地制宜,量力而

 

行地選擇推進策略和推進步驟。

 

一、義務教育均衡發展問題的變遷歷程

 

 

()教育均衡發展源於對教育公平的追求

 

追求教育公平是人類社會古老的理念。孔子“有教無類”的主張,體現了古代樸素的教育民主思想。新中國成立之後,《共同綱領》確定了“民族的、科學的、大眾的”新民主主義的教育方針,體現了新中國重視社會公平、教育公平的基本價值。建國以來,社會各界人士對教育公平的追求始終沒有停止。

 

1、毛澤東主席堅持教育公平,取消特權學校,拉開了新中國教育公平的序幕。但是採取大範圍的“教育革命”式的入學政策,卻演變成為權力交易上學,不僅沒有實現教育公平,反而加重了不公平。

 

毛澤東主席在1955年,通令取消了幹部子弟學校。應該說是比較早的考慮教育公平問題的領導者和消除不公平因素的行動者。當時的情況是,從1950年起,建立了一種學制三年的工農速成中學,專門招收參加革命三年以上的工農幹部或有三年以上工齡的產業工人,為高校輸送人才。它成為建國初期工農、幹部進入大學的重要途徑,在當時無疑是有其合理性的。但是,作為一種制度安排,起點的教育公平問題也開始產生,一些特殊群體的特殊利益開始呈現,如普遍設置的享有某種特權的幹部子弟學校。引起了毛澤東主席的警惕,於1955年通令取消了幹部子弟學校。現在看來,這一階層的特殊利益仍以不同的方式存在。

 

毛澤東主席在1958年和六十年代兩度發起的“教育革命”,包括許多複雜的層面,其中之一,是對教育公平原則的強調和堅持。毛澤東主席始終關注面向大多數人的教育,尤其是農村教育。他一直強調廣大勞動人民子弟普遍的教育權利。他想要打破和超越“文化資本”的積累,用“革命”的手段使處於文化弱勢地位的群體實現翻身式的突變。所以在1958年實施了“教育革命”政策,即實行了高考制度改革,放寬了對工農子弟進入大學的限制,開闢了保送入學的途徑。毛澤東主席的這一思路和改革教育的努力,一直延伸到文革時期。完全否定了相對而言最為公平的統一考試制度,又未能提供更為公平、有效的做法。在文革中取消高考制度之後,免試推薦制度演變為嚴重的權力交易,使公平競爭蕩然無存,從而損害了大多數人的教育權利。此外,他對家庭出身、以及產業工人、貧下中農這種社會身份的癡迷,其局限性也顯而易見,它同時導致了對非勞動人民子弟的教育權利普遍的剝奪,又製造了另一種不公正。

 

毛澤東主席重視教育公平,但是採取的政策不符合當時的國情,又沒有相關的法律保障,不僅沒有實現教育公平,反而加重了不公平。這一代價高昂的“實驗”,為教育公平的理論研究提供了一個不可多得的案例。對於目前促進教育均衡發展的急於求成、盲目冒進的思想,也具有警示作用。

 

2、改革開放後,推薦入學轉為考試入學,分數面前人人平等,教育公平得到改善。但是這期間的教育不僅演變為應試教育,也拉大了學校之間辦學質量的差距,又出現了新的不公平。

 

改革開放以後,我國的教育改革和發展取得了巨大成就。恢復高考制度,平息了由於“教育革命”導致的不公平現象,教育發展走上了正常軌道。為了加快教育發展,早出人才,出好人才,為教育教學的發展提供更多的經驗和示範作用,推動整個教育的健康發展。教育部在1978年和1980年,分別頒發了《關於辦好一批重點中小學試行方案》和《關於分期辦好重點中學的決定》,明確指出:我國人口多、底子薄、各地發展不平衡,師資、經費、設備又有限,如果平均使用力量,要把所有中學都辦得很好是有困難的,是不可能的,也是不符合事物發展的客觀規律的。因此,必須首先集中力量辦好一批條件較好的重點學校。當時的國情,這樣做也是可以理解的。辦好重點校同時,國家也考慮了教育公平問題。在1980年,國務院頒佈了《關於普及小學教育若干問題的決定》,提出“在80年代,全國應基本實現普及小學教育的歷史任務,經濟比較發達、教育基礎較好的地區,要在1985年前普及小學教育,其他地區一般要在1990年前基本普及”。教育部頒佈的“發展重點校”和“普及教育”的兩種政策,實際上是教育發展中的雙重標準,從而導致了區域間和區域內學校之間的差距。

 

為進一步加快教育發展,適應社會主義現代化建設步伐。1985年,中共中央發出《關於教育體制改革的決定》指出,教育體制改革的根本目的是提高民族素質,多出人才,出好人才。為此做出了:下放基礎教育的管理許可權,建立基礎教育由地方負責、分級管理的體制,義務教育經費主要由地方政府負擔,尤其是縣、鄉政府。各地要有步驟地實行九年義務教育。這個政策的出臺,與當時經濟發展思路是一致的,國家給權力,給政策,有條件地區可以優先發展起來,或者說就是“允許一部人先富起來”。

 

當時國家沒有考慮不同地區的經濟和社會發展存在差距問題,或者說考慮了也沒有能力為經濟落後地區提供資金,所以這個政策的出臺,沒有比較完善的資金保障措施。為後來出現的縣、鄉、鎮、村等各級政府嚴重拖欠教師工資;政府為普及義務教育搞建設,給教師發工資,不得不向學生伸手,加重學生和家長負擔等一系列問題埋下了伏筆。教師不發工資,生活得不到保障,嚴重影響了教師的工作熱情,也影響了教育教學質量,對學生(大多數農村學生)來說,承受著巨大的不公平。直至20016月全國基礎教育工作會議召開,這是建國以來關於基礎教育工作的最高級別的專門會議,會後下發了《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》,確立了“實行在國務院領導下,由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的方針。將基礎教育責任上收到縣一級政府。實踐證明,基礎教育的發展要靠縣級以上人民政府,鄉村一級政府負擔和管理教育是很困難的,尤其是經濟欠發達地區(某位元副總理針對當時嚴重拖欠農村教師工資時說:鄉村一級政府沒有資格管教育!)。對今天各地發展農村幼稚教育提出了警示,因為現在農村幼稚園原則上也是由鄉政府承辦。這也是對鄉一級政府的再次考驗。

 

基礎教育管理許可權下發與回收,也說明了教育發展與經濟發展思路並不是完全一致的,為以後教育發展提供了理論依據。針對要不要“義務教育均衡發展”,取消重點校建設,曾有過爭論(小平同志的“允許一部分人先富起來”,是重點校建設支持者們的“依據”)。

政策的不完善,政策之間的不一致,直接影響了法律的落實。1986年,國家頒佈的《中華人民共和國義務教育法》,第九條規定“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校,使兒童、少年就近入學。在當地人民政府統一管理下,按照國家規定的基本要求,舉辦本法規定的各類學校”。 第十條規定“國家對接受義務教育的學生免收學費。國家設立助學金,幫助貧困學生就學”。隨後頒佈的《義務教育法實施細則第二十六條規定“小學的設置應當有利於適齡兒童、少年就近入學”。

 

很明顯《義務教育法》是強調依法保證適齡兒童、少年享受公平的義務教育,選擇就近入學,困難學生得到幫助。另外1995年出臺的《中華人民共和國教育法》,又對此問題進行了強調。法律應該是保障和推動政策的落實,但是政府的政策與法律不一致,法律也就失去了意義。重點校建設,拉開了同類學校之間的差距,鄉村一級政府財政的困難,又無法保證為學生提供優質的學習條件。區域間的經濟和社會發展的差距,又導致了區域之間學生受教育的不公平。實際上,義務教育法並沒有得到很好的落實。儘管如此,整個社會對教育不公平問題的討論並沒有像今天這樣強烈,因為這期間學生升入高一級學校,採取的是對於百姓來說相對公平的考試入學政策。

 

3、免試入學,相伴而生的教育亂收費、擇校熱、教育腐敗等現象,引發了要求教育公平的強烈呼聲,追本索源,教育均衡發展引起了學術界的廣泛關注。

 

擇校發展成“擇校熱”,並成為一種比較嚴重的社會問題,是從1993年《中國教育改革和發展綱要》及其實施意見頒佈後,“小學畢業

生就近入學”再次被強調後開始的。各地教育部門按要求,取消了小學升初中考試、實行就近入學的政策。取消了考試,學生和家長擇校,就由考試上學演變成了花錢擇校,托關係擇校,運用權力擇校等等。優質資源的缺乏,學生和家長對名校的強烈需求,催生了學校亂收費、教育腐敗等行為。並逐步上升為嚴重的社會問題。

 

這一問題愈演愈烈,久禁不絕,已成為我國義務教育能否健康發展的關鍵問題之一。早在1995年,政治局常委、中紀委書記尉健行同志在中共中央紀律檢查委員會第五次全體會議上作工作報告時,就指出:當年要在全國範圍內,集中狠刹在公路上亂設卡、亂收費、亂罰款,中小學亂收費,向農民亂攤派、亂收費三股不正之風。然而中小學亂收費,這股風一刮就是10多年,時至今日,也沒有制止住。學生擇校,進而產生的“上學難,上學貴”,“教育亂收費”等問題,引起群眾對教育的強烈不滿,有人把教育列為十大暴力行業之首,把人民教師比做黑社會。嚴重損害了人民教師的形象,特別是損害和玷污了教育事業崇高而神聖的使命,給廣大學生造成很大損害,也引起了中央領導的高度重視。教育成為社會熱點,成為被監察、審計的主要部門之一。

 

隨著社會不斷進步,民主意識的增強,面對教育出現的種種問題,尤其是教育不公平問題,學者們紛紛撰文,探討導致教育不公平的原因及解決辦法。據西北師範大學教育科學學院陳雲奔博士通過文獻研究,得出:1994-2003年期間,就我國教育公平問題,公開發表的論文就有400多篇,有多部專著出版。在討論教育公平的同時,也凸顯出教育均衡發展問題。2002年對這一問題的討論達到高潮。從《教育研究》和《中國教育報》發表的相關文章也可得到證實。

 

《教育研究》雜誌作為國內教育理論的權威期刊,所刊發的論文具有一定的代表性。對近幾年《教育研究》雜誌所發表的有關義務教育均衡發展的論文數量為例。2001年僅一篇文章,反映教育公平問題。2002年度共選編了四篇關於教育公平和義務教育均衡發展的文章。2005年之前的最高峰。反映的主要問題有:義務教育領域的均衡發展的教育政策的公平性和公平機制問題(10)實現教育均衡發展,政府和全社會的責任問題(2)基礎教育均衡發展的若干問題。如建立規範的義務教育財政轉移支付制度,加大政府的財政撥款力度,強化教育督導評估,優化學校佈局等問題(8)關於教育公平問題的理論問題(第2期)。北京師範大學教育政策與法律研究所課題組以2002年《教育研究》雜誌所發論文為例,對當年教育熱點問題的研究表明,教育公平與教育均衡發展問題僅次於素質教育、新課程改革,列第二位。反映出教育界很關注義務教育均衡發展,是當時教育發展的熱點問題之一(見表一)。

表一:2001年—2006年《教育研究》刊發的關於義務教育均衡發展的文章

 

2001

2002

2003

2004

2005

20061-3月)

文章數目

1

4

2

1

3

3

文章類型

理論

理論

理論

理論

一篇理論兩篇經驗

二篇理論

一篇經驗

 

2001年—2006年的《中國教育報》報導的有關義務教育均衡發展的文章來分析。教育報是注重新聞導向的,2001年僅5篇,3篇介紹各地薄弱校改造經驗,一篇理論文章,反映的問題與《教育研究》2001年有關文章一樣,討論教育公平問題。2002年共21篇,為2005年前的最高峰。其中理論文章和領導講話的稿件多一些(共7篇),因為此時沒有對義務教育均衡發展形成比較統一的看法(見表二)。

 

表二:2001年—2006年《中國教育報》報導

 

有關義務教育均衡發展的文章

  

2001

2002

2003

2004

2005

20061-3月)

文章數目

5

21

19

10

24

11

講話評論

0

5

2

0

4

0

  

1

2

1

0

6

2

各地經驗

3

12

13

10

11

7

其他報導

1

2

5

0

3

2

 

這一時期理論文章反映的主要觀點有:

 

一是認為我國教育發展選擇了走培養“尖子”的精英教育路線。層層設置的重點學校,加劇了基礎教育領域內部資源配置的失衡,導致在地區內、區域內學校之間差距的拉大,甚至是人為地製造差距,造成了一大批基礎薄弱的“差校”。

 

二是對於義務教育的入學機會均等,學者們一致認為這是個人的一項基本人權,應該依法保證,並通過國家權力進行保障。同時,對義務教育階段入學機會權利規定上的均等和事實上的均等作了區分,對造成事實上的不均等現象的影響因素進行了探究。有學者認為我國義務教育的財政分擔制度是導致教育不公平的主要原因之一,進行教育體制改革後,義務教育投入主要由地方財政負擔,由於區域經濟發展的不平衡,造成了事實上的不均等。

 

三是認為雖然就近入學的初衷是為了保證入學機會的均等,但實質上由於學校佈局不合理和發展水平的相對差異,以及特權階層的存在,造成事實上更大的不公平。

 

四是認為一些學校的轉制,即從公立學校轉為國有民辦學校,以及貴族化私立學校的出現造成了學生就學的新的不公平。

正是這些討論,才引起了社會各界對此問題的更多關注,大家基本認可了只有教育均衡發展,才是從根本上重視教育公平問題,才能從根本上治理教育亂收費等問題。但是中國現實的教育存在著巨大的差別,時機是否成熟,誰也沒有把握。由此一些組織開始通過論壇、座談會等形式,發表各自的見解。下面介紹一下有關論壇和座談會情況,可以更好地瞭解當時人們對教育均衡發展的態度。

2001年蘇州首屆“21世紀教育論壇”,特別設計的一場關於“基礎教育改革的熱點和難點”的專題對話,幾位元嘉賓爭論了半天,直到時間已到,對第一個“教育的均衡化”問題,還沒達成共識。“教育的均衡化可能只是一個永遠的理想,正因為實現不了,才值得我們去為之奮鬥。”當面帶微笑的主持人,以中國教育政策為主要研究方向的學者型官員、教育部師範司副司長袁振國最後以這段富有詩意且帶有一點哲理的講話作為他的結束語時,所有在場的人都不自覺地發出了會心一笑。

也許,在當時教育的均衡化真的只是一個可望而不可及的理想。但是人們對這個寄託人類美好願望的理想還是不願意輕易放棄。正是這樣的論壇,也更大的吸引著學者們為之探索,才出現了2002年前後,各大教育報刊對此問題的爭鳴。報導此次會議的《中國青年報》記者最後寫道:“今天,在國家教育發展戰略上,教育均衡化的問題已經擺上了優先考慮的重要位置,也引起了全社會的關心,因而我們還是應當滿懷希望,朝著理想的方向努力”。

 

4、典型經驗的報導,教育部高層領導的批示,連續四篇評論員文章的建議,標誌著我國教育要“均衡發展”。

 

(1)由為之奮鬥的理想,到現實,人們都在關注,關注的焦點也許就是有沒有成功的典型,哪怕只有一個,也可以引領大家從理想來到現實。

 

有時理想到現實並不遙遠,也許是很多人沒有想到的。這事還得從一篇文章談起。《人民教育》2002年第3期發表了長篇通訊《為了每一個孩子的幸福成長——山東省壽光市教育均衡發展透視》,報導了壽光市在實施均衡發展過程中的典型經驗。教育部副部長王湛就此文章作了重要批示:《人民教育》在2002年第3期刊登的報導及配發的評論員文章,讀後頗受鼓舞。均衡發展是基礎教育的本質要求,也是社會主義教育事業的本質要求。希望有更多的地區,能像壽光市這樣堅持基礎教育的均衡發展;希望《人民教育》和其他教育報刊能報導更多的促進和實現教育均衡發展的典型。對壽光的經驗給予高度評價。

為了深入研究壽光市教育均衡發展的經驗,深化教育均衡發展的認識,進一步探討我國基礎教育改革與發展之路,根據王湛副部長重要批示精神,《人民教育》編輯部和山東省教育廳於2002310日在北京聯合召開了“促進基礎教育均衡發展”座談會。對促進基礎教育均衡發展的理論、操作方法、政策等問題進行了廣泛交流。2002年《人民教育》第9期,發表了大家的發言:

基礎教育均衡發展問題,主要還不是一個理論問題,因為均衡發展、教育機會平等,在法制層面上,在理論上,已經解決了,但是如何來實踐,這是面臨的挑戰。教育均衡發展,更重要的是政策性問題和基礎教育發展的一個戰略性的指導問題。

首先,均衡發展不是平均主義,而是要縮小區域之間、學校之間的發展的差距。

 

第二,均衡發展不是一個模式、不是“一刀切”,而是要鼓勵辦出特色。日本、韓國均衡化發展一個重要的教訓,就是全國“一刀切”。他們現在也在反思“一刀切”的形式,也在鼓勵學校辦出特色。所以,在辦學條件、師資水平相對均衡的情況下,要鼓勵學校辦出特色,這樣就為每一個孩子的發展留有他自己的空間。均衡發展與辦出特色不應該是矛盾的。

 

第三,均衡發展也不是限制發展,把高水準的拉下來。既要鼓勵發展快的地區提高質量和水平,又要在發展過程中逐步把水平不高的提上來。對薄弱學校的改造,除了佈局調整需要保留的要支援之外,其他的就是以多種方式予以調整。要取消低水平的,鼓勵優質資源的發展。

 

第四,均衡發展從總的發展情況來講,不搞“錦上添花”,而是要搞“雪中送炭”。

 

教育部部長助理、基礎教育司司長 李連寧

 

今後十年政府最主要的教育理想是促進教育公平:第一,在基礎教育均衡發展問題上有一個理論基石,就是教育的權利問題,或者叫教育的基本人權問題。但這個理論層面的問題,還沒有形成一致的意見。第二,是教育資源的短缺問題。事實上,我們的義務教育也好,基礎教育也好,在社會主義初級階段,這麼一個發展中的人口大國,資源供給的短缺總會存在的。如果政府一下提供不了這麼多優質資源給學生的話,至少應該在更大範圍內做到有限資源分享。第三,是今後十年政府在基礎教育均衡發展方面要有所作為。今後十年,政府最主要的一個教育理想就是促進教育公平。因為教育公平可能是市場機制所不能完全達到的,而且在整個社會向市場經濟轉型過程當中,最該關注公平的是政府。

 

——國家教育發展研究中心主任、研究員 張力 

 

教育,實際上也是社會再分配的一個調節手段。推進基礎教育均衡發展問題,有很多問題,很多困難,做起來不容易。一個根本的問題,就是我們國家的實力,還不能充分滿足所有受教育者的需要。現在在全國範圍內實現教育均衡發展,是不可能的。所以,這媮膨虼|均衡發展,只能是努力推進區域內的均衡發展,而區域間的教育不平衡、教育的差距,則不宜再提倡繼續擴大,而應通過財政轉移支付,盡可能地縮小;區域教育均衡發展,是當前基礎教育發展的重要問題。因為教育是面向未來的,教育實際上也是社會再分配的一個調節手段。如果不意識到教育有這樣一種維繫社會穩定,調整二次分配的功能,僅僅把教育看做一種產業,誰有錢誰受好的教育,不但理論上是錯誤的,而且在實踐中也是非常危險的;要實現教育的均衡發展,還要研究、明確兩個事情,第一個,誰是辦校主體?就義務教育來說,辦學主體是政府,也就是政府辦學,校長管學。其次,既然義務教育是政府的責任,政府就要辦好一個地區的教育,而不是辦好一個兩個學校。因此,在義務教育的管理上,應該實現區域的資源分享,促進教育資源在區域內的流動。資源分享是實現教育均衡發展一個很重要的途徑。

 

——北京教科院副院長、研究員 吉吉

 

教育均衡發展是教育平等的問題,是人權問題。國外有個專家叫羅爾斯,他對教育公平的理解有三種:一是機會公平;二是過程公平,就是學校提供的條件、設備、教師等方面水平差不多;三是結果公平。結果公平是指根據每一個人的能力和條件得到相應的發展。每一個區域搞公平,首先是要解決機會均等,第二個是解決因材施教,能夠按照學生的能力給學生以適當的教育,這就是公平。對均衡發展這個問題並不是人人都贊成,現在大力宣傳,非常有必要。教育均衡發展是我們社會主義的性質決定的。小平同志講少數人先富起來,是從經濟上來講的,教育不完全是這樣,也不能套到教育上來。

 

——中國教育學會會長、博士生導師 顧明遠

 

教育是社會發展的平衡器、穩定器。公平與效率的問題。有一個通常的說法,“效率優先,兼顧公平”。這個口號,是針對整個社會的發展,尤其是針對經濟領域而言。教育的公平和效率則另當別論,是一個特殊的問題。教育公平是社會公平的基礎,如果教育的公平不能實現,社會公平就無從談起;另外,就教育效率而言,教育經濟學的研究已經證明,基礎教育領域,教育的公平和效率是高度一致的,也就是說投資和發展基礎教育,既是最公平的,也是效率最高的。這個概念需要認識。我們國家從“十五”計畫開始,把教育公平和基礎教育的均衡發展作為一個重要的指導思想,是一個歷史性的進步,確實是對我們實行了50年左右的發展重點學校的路線真正的矯正;關於教育公平,在理論上有兩個層面:一是教育權利平等,二是教育機會的均等。現在,在權利的平等上,基本上已經實現了。教育機會的均等,一個是起點的均等,一個是結果的均等。教育機會的不均等是一個普遍現象,從中國的現狀來看,它受制於兩種主要原因。一是我們強調較多的社會經濟發展不平衡,如城鄉差距、地區差距、階層差距等,這種不平衡確實不是在短時間內可以克服的,但當前更為重要的、可以改變的,是制度性的不公正。而這種不公是可以通過政策調整、制度創新等有效地改變的,是我們有可能做到的。

 

——北京理工大學高研所研究員 楊東平

    

從大家的發言看,相比2001年蘇州首屆“21世紀教育論壇”,大家的意見基本是統一的,當然要歸功於壽光市的典型經驗,還有一年多來大家對此問題的認識,王湛副部長對此問題的態度,也起到了一定的輿論導向作用。

 

(2)典型經驗的推動,爭鳴趨向統一,義務教育均衡發展終於有了明確態度。

 

531日《中國教育報》第1版以“強化政府責任,促進基礎教育均衡發展”為題,報導了由教育部基礎教育司、師範教育司、教育部教育督導團辦公室、中國教育學會、國家教育發展研究中心、中央教育科學研究所、中國教育報、人民教育、中國教育電視臺共同主辦,中國音樂教育雜誌社協辦的,以“促進基礎教育均衡發展”為主題的第三屆全國基礎教育論壇。在兩天時間堙A與會者從基礎教育均衡發展的內涵、促進基礎教育均衡發展的策略、促進基礎教育均衡發展的政策措施三個方面展開廣泛、深入的交流和研討。

 

教育部副部長王湛出席了會議並作了《努力促進基礎教育均衡發展》的演講。他說,本次論壇以促進基礎教育均衡發展為主題很有意義。均衡發展是基礎教育的本質要求,也是社會主義教育事業的本質要求,促進基礎教育均衡發展意義重大。基礎教育是提高全體國民素質、為培養各級各類人才打基礎的,是科教興國的奠基工程,是提高中華民族素質的奠基工程。基礎教育遍及城鄉,不分地域,不分民族,不分階層,面向全體國民,為每一個國民的終身發展奠定基礎。具有鮮明全局性、基礎性特徵的基礎教育必須均衡發展,得不到均衡發展,基礎教育的全局性、基礎性作用的發揮必將受到影響。

 

他著重強調三點:

 

一是促進基礎教育均衡發展,要強化政府的責任。要切實做好調整完善農村義務教育管理體制的工作,保障農村義務教育健康發展。

 

二是堅持在積極發展中促進和實現均衡發展,積極進取,實事求是,分區規劃,分類指導。

 

三是促進基礎教育均衡發展是我們長期堅持的重要原則,要通過長期堅持不懈的努力,不斷促進基礎教育均衡發展。2002年《人民教育》第9期,發表了該演講稿。由批示,到就義務教育均衡發展發表演講。表達了教育部官員對這一問題的明確態度。

 

三個月以後的828831日,《中國教育報》連續四天用本報評論員以“堅持基礎教育均衡發展的重要原則——一論促進基礎教育均衡發展”,“在積極發展中促進基礎教育均衡發展——二論促進基礎教育均衡發展”,“努力實現區域內基礎教育均衡發展——三論促進基礎教育均衡發展”,“政府對基礎教育均衡發展負主要責任——四論促進基礎教育均衡發展”。為題對義務教育均衡發展進行了詮釋。

 

文章最後寫道:關於基礎教育均衡發展的問題,學者、校長及教師還有不同的看法,這並不奇怪,我們最關心的是政府怎樣認識這個問題,是否確立了這樣的使命,並採取了哪些措施來促進基礎教育均衡發展。現在的問題是,在社會大變革、大發展時期,一些地方政府的決策層在考慮“均衡”與“效率”的問題上,更願意在“效率”上做文章,比如在一些地區和城市,收費的“國有民辦”這種改制學校發展很快,但是對基礎薄弱學校支持的力度卻很小;為了追求政績,政府財政投入資金建設各類“標誌性學校”或“示範性學校”,在少數學校身上反復做文章,等等。為此,要強化基礎教育均衡發展的督政工作,把基礎教育均衡發展作為評價政府教育工作的規劃和實績的重要標準,制止一切“標誌性”、“政績性”重點學校建設的行為。同時,我們更希望地方各級政府自覺地把促進基礎教育均衡發展真正作為貫徹“三個代表”重要思想的實際行動,當作本地區發展基礎教育事業的重要原則。

作為中國教育新聞最權威的報紙,以“本報評論員”身份發表對義務教育均衡發展的看法,實際上是對這一問題作了定性。回憶中國政壇,有幾次大的政治運動都是首先從媒體的《社論》或《--評論員文章》等發起的。義務教育均衡發展也經歷了這樣一個過程。

 

()義務教育均衡發展進入輿論和實踐共同推動階段

 

中國教育報“本報評論員”對義務教育均衡發展發起號召後,各地義務教育均衡發展進入全面推進階段,具有時代特色的新聞媒體也加大了對此問題的報導,形成了強勢推進義務教育均衡發展的態勢。

 

1、新聞媒體的報導,引起了有關部門的重視,極大地推動了各地義務教育均衡發展。

 

《教育研究》2001年僅一篇文章,2002年度共選編了四篇文章。反映出此時正是關於義務教育均衡發展的爭鳴時期。到20032004年,僅為21篇(見表一)。原因是各地都在實踐義務教育均衡發展,學者們也在關注各地的做法和取得的成果上。所以這兩年理論文章選入的比較少,選入的都是關於公平評價標準和介紹國外政策的文章,是為各地推進義務教育均衡發展提供參考的。2005年選入了兩篇區域性推進義務教育均衡發展的文章。其中一篇是介紹濟南市推進義務教育均衡發展的經驗文章。對於一個教育學術權威刊物,報導地方實踐經驗,足見對義務教育均衡發展問題的關注態度。

 

這一點從2001年到2006年的《中國教育報》報導的有關義務教育均衡發展的文章,也可以看出。2001年僅5篇文章,2002年到2005年,是各地實踐的階段,所以各地的實踐經驗介紹和有關報導明顯增多,分別是14181014篇。除了報導各地經驗外,面對出現的新問題,仍然有一些學者撰文,主要是來指導各地的做法(見表二)

 

《中國教育報》等新聞媒體這期間報導的各地在推進義務教育均衡發展方面取得的成功經驗,引起了各地教育部門到政府部門的高度重視,極大的鼓舞了各地推進義務教育均衡發展的信心和決心,區域義務教育均衡發展取得了階段性成果,湧現出一批成功的典型。從20022005年,僅《中國教育報》就刊發46篇文章,涉及多個城市(見表三)。

 

表三:2002年—2005年,《中國教育報》以“義務教育

 

均衡發展取得成果”為主要內容報導的部分城市

2002

2003

2004

2005

 

北京 密雲 上海 大連 寧波 武漢 南京 鄭州 長興

青島 濟南

廈門 濰坊

深圳  銅陵

重慶

天津

徐州

 

 2、各地推進義務教育均衡發展如火如荼的進行,湧現出一批典型,帶動了區域內義務教育的均衡發展,也為國家促進義務教育均衡發展提供了依據。

 

(1)王湛副部長批示的“壽光模式”

 

讓每一個孩子,無論是生活在繁華都市還是邊遠鄉村,無論是家庭條件優越的還是家境貧寒的,無論是身心健康的還是身有殘疾的,都能機會均等地享受到與時代同步的優質教育,這無疑是教育發展的最美好境界。如今這一廣大教育工作者夢寐以求的理想境界在山東省壽光市已成為生動的現實。

 

壽光市通過對薄弱學校的改造,建一所高中,改建一所大學。通過資訊技術推動,縮小了區域內學校之間的差距。最終實現了區域內教育的均衡發展。2000年,在山東省率先實現了基本普及高中段教育和學前3年教育的目標;在山東省率先實現教育資訊化。基礎教育、職業教育、成人教育協調發展,蓬勃興旺,為壽光經濟和社會發展提供了充沛的高質量的人力資源…… 

 

(2)陳至立委員批示的“銅陵奇跡”

 

200437日,《中國教育報》報導:在安徽省銅陵市,你若要在街頭逮住一個家長問最想讓孩子上哪所學校時,純樸的銅陵人往往會自豪地回答你:“我們這堛瑣ヴ梜ㄓˋ龤A只要給孩子選擇一個相對路近的學校就可以了。”

銅陵通過加大佈局調整力度,對一些規模小、設施差的學校重新組合,擴大辦學規模,提高整體辦學水平;調配優秀校長和年輕幹部到薄弱學校任職,提高薄弱學校管理水平上;重視充實完善薄弱學校的師資隊伍,在教師職稱評聘方面制定向薄弱學校傾斜的政策;有限的教育費附加,堅持雪中送炭,向基礎設施薄弱的學校傾斜等促進薄弱學校建設的政策和機制,縮小了城區學校之間的差別。

陳至立委員在20056月對“銅陵推行教育均衡、消除擇校風”作出批示,表示“銅陵的做法應大力推廣”,要求全國各地“推動這一對教育工作具有戰略意義的大事,加快實施步伐”。國家教育部基礎教育司義務教育處處長王民養指出,銅陵在推行有效遏制“擇校風”方面創造了奇跡,這證明“推行義務教育均衡發展,不是不可為,而是願不願為的問題”。

 

(3)陳小婭副部長高度肯定的“徐州無差別教育”

 

如何讓農村孩子同城市孩子一樣享受優質教育?20046月,徐州市教育局經過數月的討論後,正式啟動“無差別教育”工程。首批近百名徐州市區重點中小學的骨幹教師啟程奔赴農村教學第一線,徐州市推行“城鄉無差別教育”的大幕正式拉開。這一舉措開了全省乃至全國的先河。

 

“無差別教育”實行近一年後,取得了一定進展。首批實施的徐州市泉山區,2004年進行畢業生教學質量抽測,全區校際間平均成績差距為22.6分,到2005年,這一差距縮小為15.4分。“無差別教育”得到了農民的擁護,2004年年底,在徐州全市的“萬人評議機關”活動中,農村基層幹群給市教育局打了最高分。

 

20055月在徐州召開的“無差別教育高峰論壇”上,教育部副部長陳小婭高度肯定了無差別教育。

 

3、義務教育不均衡發展,產生的問題越來越引起社會的關注,從某種程度上也促進了各界人士對義務教育均衡發展的思考和重視。

 

(1)教育不均衡,學校之間有差別,導致擇校熱,代替免試入學的方法,仍然存在著的不公平,引起群眾對教育的強烈不滿

 

1993年到2002年,教育亂收費問題一直沒有解決,免試入學,本是想促進教育公平,但是老百姓並不買帳。為此20022月,教育部下發了《關於加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》,指出:積極推進義務教育階段學校均衡發展。堅持義務教育階段公辦學校就近免試入學,任何民辦和各類進行辦學體制改革的小學、初中也不得以考試的方式擇優選拔新生。各級教育行政部門要積極探索並完善有關制度,保證小學、初中免試入學。堅持義務教育階段公辦學校不招“擇校生”,並對義務教育階段的擇校進行疏導(這可能是教育部最早出現“義務教育均衡發展”字樣的檔)。為了落實《通知》中“完善有關制度,保證小學、初中免試入學”。各地推出一些分派學生入學的方法,但也難於保證教育公平,甚至有的方法很荒唐。

 

“就近入學”。普遍被推崇的就近入學也受到挑戰,遷戶口、辦假戶口成為人們在找關係、交贊助費之外讓孩子進入“名校”的又一個辦法。實際上是學校把權利轉給了派出所,很多家長就早早地給孩子辦好了“名校”的戶口;也有的家長到學校附近租房或者乾脆買房。有的地區要水票、電費票,但是聰明的家長總有對策。顯然這種方法解決不了教育公平問題。

 

“電腦派位”。為了解決公平問題,一些地方找到了一條權宜之路:電腦派位。讓電腦來決定孩子的命運。這種在某種意義上具有機器崇拜色彩的行為在很多地方被推廣,因為這畢竟比權錢開路的擇校要公平些。一位學生家長說:進不了“好學校”只能怪命不好,又有什麼辦法呢?“命不好”對孩子的成長會造成多大影響呢?恐怕任何一個家長也不願意讓孩子這樣。

 

搖號錄取”。新生錄取要靠搖號來碰運氣 2002623日《中國教育報》報導:這事發生在浙江金華市。據說619日,金華一中的校門口貼出一張奇特的告示:中考成績低於該校指令性計劃錄取分數線50分以內的中考學生,620日下午在金華一中從報名考生中搖號錄取其中120名。原來620日起才是該校錄取收費生的日子,儘管收費生每位要交1.8萬元至10萬元不等,然而沒有想到的是,早在618日傍晚聞訊的學生家長便早早地搬來凳椅在校門口排起了長龍,一些晚來的學生家長見此情景也紛紛另排隊伍,並為排隊而爭執扭打,直到619日淩晨1時許,在校門口聚集了數百名考生家長。為了防止事態擴大,金華市有關領導出面拍板作出搖號錄取的決定。

 

“定向指標”。重點高中下放到初中一定的指標,也是解決教育公平的一種手段,但這本身就是一個模糊操作,下放多少合適,誰也說不清楚。一般來說,高中錄取指標下放多少,跟初中學校均衡程度是相關的。初中學校差距越小,高中下放錄取指標就可以越多。在社會上廣泛指責高考錄取存在嚴重的地區不公平現象(北京地區比其他地區錄取分數線低很多)的今天,不顧學校之間差距,強行下放過多(有的要求達到90%)的錄取指標, 就有可能引發新的爭論。

 

學生和家長就是想上好學校,優質學位不夠,教育就很難做到公平。

 

(2)學校之間的巨大差距,導致嚴重的擇校熱,必然會產生亂收費,教育腐敗等行為。曾被稱為社會淨土的教育行業,也被稱為暴力行業。人民群眾對此強烈不滿。

教育高收費、學校之間差別大、擇校熱等問題,一直是社會關注的焦點問題之一。

 

200248《北京晚報》刊登了一篇報導中國人民大學附中的文章,標題為“人大附中超過了日本最好的中學”。

 

文章歷數:人大附中在教學技術手段上走在了全球中學的最前列,擁有學生專用的、設備先進的科學實驗大樓、高科技“全副武裝”的圖書館和綜合樓…… 教育部一位官員講述了親身經歷的一件事,有位澳大利亞友人本來想捐助中國學校,可是在參觀了上海新建的幾所寄宿制高中學校之後,決定取消捐助計畫,因為他覺得中國中小學的辦學條件遠遠超出了自己國家的學校和他原來的想像。

 

在中國西部最偏遠最貧窮的地方,不少孩子的基本學習條件仍然缺乏保障,很多學生時時面臨失學危險;有的學校辦學經費緊缺,連粉筆都買不起…… 

 

遠的不說,就在北京市西城區,西四中學和北京四中相距不過數百米,但是辦學條件卻有天壤之別。西四中學的教師們說起四中來總說:沒法比。西四中學一年的辦公經費只有33萬元。而在北京四中,這點錢連零頭都不夠,經費和硬體上的差距,也必然帶來軟體的差異,大多數“好學校”能夠吸引好師資,“差學校”則面臨辦學經費短缺,如何留住優秀教師,如何留住學生和招來學生等等的挑戰。

 

《中國新聞週刊》200583日報導的一則消息也很耐人尋味:經過近3個小時的車程,徐州市十三中學美術老師鄧穎來到了離徐州市市區將近100公里的豐縣順河中學,看到這堛滷〞p後,她只能用兩個字形容自己的感受:震驚。

這個鄉鎮中學堙A教室媔臍壓擠滿了學生,大多數教室埵酗C八十人,其中最多的一個班有94人。晚上,學生住在由教室改成的宿舍堙A一個宿舍80人,一張上下床睡4人。

 

十三中學與順河中學正是城鄉學校的兩個典型:前者有圖書室、電腦中心,有物理、化學、生物、勞技等多個實驗室,還有專門的體育器材室、音樂教室及美術教室;而後者除了教學樓、一棟教師宿舍樓外,僅有半個操場,沒有一間實驗室,缺乏最基本的實驗器材。

 “一些農村的學校連危房問題都沒有解決,而城堛瑣ヴ梜ㄧ豸W空調了”,“這個差距也太大了”。“同一地區學校之間的差距往往比地區之間的差距要大得多,具體一點說,就是徐州城區學校與農村學校的差距非常大。而這種情況並非徐州獨有,是全國範圍內的普遍現象”。說著話的就是徐州市市委書記徐鳴,他提出並極力推行城鄉一體的無差別教育。 

 

中國同類學校在區域之間、城鄉之間、學校之間差距都很大。差距存在,擇校就無休止,教育公平就難以實現。

 

(3)擇校費越漲越高,進而產生的“上學難,上學貴”等問題,群眾難於承受,引發了對教育,直至對政府的強烈不滿。

北京市的擇校情況至今仍比較嚴重。北京市政協委員時念洋說,北京的中小學生家長若拿不出3萬∼5萬元甚至更多的贊助費,就無法讓孩子進入稍微滿意的學校。“甚至更多”是多少?有報導說10萬不止。也許北京經濟發達,才如此。其實不然,落後地區也如此。只是大同小異罷了。

 

2005年的中國教育,一個13歲的小學畢業生秀秀(化名)進入了人們的視野。

 

新華社銀川7月24日(記者孟昭麗、馬敏、劉佳婧)報導:當同學們興高采烈地參加結業典禮時,寧夏銀川市13歲的小學畢業生秀秀(化名)卻永遠地離開了人間…… 她留給父母的短短100多字的遺書堙A“我是個差生”“我死了可以幫您節約10萬元”等字眼,深深地刺痛著人們的心。是什麼讓她稚嫩的心靈承受著如此沉重的負擔?秀秀所說的10萬元錢,據資料分析,應該是依託公辦學校舉辦的民辦學校和按民辦學校機制運行改革的實驗學校高價收費。如果能夠考上這類學校的錄取線,就交12000元,如果考不上錄取線,又想去讀書,所交的錢恐怕就要接近10萬元。“我是個差生”擔心自己考不進錄取線是正常的,因為這類學校之所以能辦學,目的就是多收費,考進錄取線的學生不會很多。

 

這則消息被全國許多報刊、網站轉發,某一網站把秀秀列為2005年影響中國教育的10大新聞人物(名曰:天堂沒有擇校費)。與原教育部副部長張保慶(公開批評一些省市不給學生貸款和公開闡明教育亂收費主要是政府在亂收費而引起關注)一起上榜。為什麼要擇校?依託公辦學校舉辦的民辦學校和按民辦學校機制運行改革的實驗學校高價收費。合理不合理?擇校費能逼死一個人,由此引發的大討論,直接興師問罪教育收費問題。一位網友留言道:義務教育收費問題,大有老鼠過街,人人喊打之勢。

 

秀秀只是一個個案,但是誰也不希望這事再發生,甚至少發生,因為中國學生擇校的太多了。中央教科所課程教學研究部副主任、中國教育學會中小學勞動技術專業委員會副秘書長孫智昌通過研究指出,我們將全國大中型城市義務教育階段擇校生的比例推斷為1/3或許是可信的。教育部公佈2004年我國小學在校生約為1.12億人,初中在校生約為0.65億人,這樣義務教育階段擇校生大約就有0.59億。龐大的擇校學生隊伍,帶來了嚴重的社會問題,因為交不起擇校費自殺的、犯罪的家長、學生本人,就屢屢有報導。如果在互聯網上輸入“擇校”,“自殺”,“犯罪”等關鍵字搜索一下,有關報導多得讓人吃驚。

 

(4)擇校熱,越治理越熱,教育亂收費、教育腐敗,越查越多,引起了有關部門的高度重視。

 

2003520日,教育部就治理中小學亂收費工作答記者問時,教育部黨組成員、紀檢組組長田淑蘭就亂收費多年來屢禁不止的原因是什麼? 回答說,原因之一優質教育資源緊缺與學生家長擇校願望強烈的矛盾。按《義務教育法》規定,小學、初中應實行免試就近入學。但客觀上校際之間存在差距,優質教育資源供需矛盾突出,給擇校高收費留下可乘之機。怎樣體現教育的公平、公正,是社會和廣大群眾十分關注的問題。稍有不慎、處理不當,就會影響政府的形象、社會的穩定和教育事業的發展。但要解決基礎教育均衡發展需要一個過程。

2003年經國務院批准,建立了由教育部、國務院金融辦牽頭,監察部、國家發改委、財政部、國家審計署和新聞出版總署為成員單位的聯席會議制度。從此形成了各負其責、齊抓共管的工作機制,就是說,治理教育亂收費由這七個部門共同承擔。直至今天,七部門仍在做這項工作。

 

教育部2006年第5次新聞發佈會上,教育部監察局局長劉金平通報了2003年以來治理教育亂收費的情況。三年來各地共派出檢查組56000多個,檢查各地學校87萬多所,查處違規收費的案件19000多件,受到黨政績處分的有5931人,其中撤銷校長794人。他特別強調:一是中央領導同志對這項工作高度重視,經常作出批示,要求堅決治理。教育部黨組把它列為每年工作的重中之重,把它作為切實解決損害群眾利益的一項重要工作;二是現在出現的很多亂收費問題就是由於我們教育發展的不均衡。

 

治理教育亂收費,僅靠檢查、處分、撤職是解決不了問題的。從1993年到現在,查處很多案件,不僅沒有解決問題,還有蔓延之勢,就是實踐得出的結論。就是沒有從根本上解決問題。也就是教育均衡問題。

 

各地一方面積極推進義務教育公平,另一方面堅決治理亂收費。抓好兩項工作的核心就是促進義務教育均衡發展。隨著辦人民滿意的教育,平民教育的呼聲越來越高,治理教育亂收費越來越緊迫。各地方政府也就自主地作起推進義務教育均衡發展的工作來,也促使國家出臺政策,推進國家曾面的義務教育均衡發展問題。終於在2005530日,教育部印發了《關於進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》,這是教育部為全面落實科學發展觀,推進義務教育均衡發展,進一步促進教育公平與公正,針對人民群眾高度關心的教育公平問題推出的重要舉措。

《意見》要求,各級教育行政部門要充分認識推進義務教育均衡發展在構建社會主義和諧社會中的重要作用,把今後義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來,有效遏制城鄉之間、地區之間和校際之間教育差距擴大的勢頭,逐步實現義務教育的均衡發展。

《意見》強調,各級教育行政部門要把推進義務教育均衡發展作為今後制定各項教育政策的出發點和落腳點,在組織實施好國家各項推進義務教育均衡發展的重大工程和專案的同時,進一步強化地方政府和教育行政部門的責任,以區域推進為重點,優先解決好縣(市、區)域內義務教育均衡發展的問題,把提高農村學校教育質量和改造城鎮薄弱學校放在更加重要的位置,在此基礎上力爭在更大範圍內逐步推進。

教育部有關負責人就《意見》又補充解釋說:為切實推進義務教育均衡發展,要求縣級教育行政部門要建立和完善本地區義務教育均衡發展的監測制度,定期對轄區內義務教育學校的辦學條件、教師水平和教學質量等方面進行監測和分析,並以適當方式予以公佈,接受社會監督。國家教育督導團和省級人民政府督導部門將把義務教育均衡發展作為督導評估地方各級人民政府教育工作的重要內容,作為考核地方主要領導幹部政績的重要標準和進行表彰獎勵的依據。

 

2002年《中國教育報》評論員對義務教育均衡發展的建議,到2005年的要求落實,用了三年時間,這三年各級各類政府都作了充分的準備,積累了一定的經驗,為落實促進義務教育均衡發展打下了堅實的基礎。

 

()義務教育均衡發展進入政策推動和依法落實階段

 

義務教育均衡發展由教育部門的政策,迅速上升為國家政策,政策的出臺及相應督導評估的要求,為推進義務教育均衡發展指明了方向,必將有力地推動這項工作。即將修訂出臺的《義務教育法》將依法保障這項工作的實施。

 

1、保證每個適齡兒童能完成義務教育,是國家層面推進義務教育均衡發展的最現實的選擇。經費保障機制的出臺,經費的快速到位,拉開了國家層面推進義務教育均衡發展的序幕。

 

(1)從中國社會和經濟發展實際情況出發,保證每個適齡兒童完成義務教育作為出發點,選擇從最困難地區開始,逐步推進全國範圍的義務教育均衡發展。

 

20051223日,溫家保總理主持國務院常務會議,召開了全國農村義務教育經費保障機制改革工作會議,對建立農村義務教育經費保障新機制進行了全面部署。國務院印發了《國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》,教育部也向各地發出通知,要求各級教育行政部門要緊急行動起來,採取切實措施,認真做好相關工作,春季開學前將有關政策措施落實到位,確保惠及到西部地區廣大農民群眾和農村中小學生。

 

《通知》指出:在建設社會主義新農村的新形勢下,深化農村義務教育經費保障機制改革,從理順機制入手解決制約農村義務教育發展的經費投入等問題,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。這是踐行“三個代表”重要思想和執政為民的重要舉措;是促進教育公平和社會公平,提高全民族素質和農村發展能力,全面建設小康社會和構建和諧社會的有力保證;是貫徹落實“多予少取放活”方針,進一步減輕農民負擔,鞏固和發展農村稅費改革成果,推進農村綜合改革的重要內容;是完善以人為本的公共財政支出體系,擴大公共財政覆蓋農村範圍,強化政府對農村的公共服務,推進基本公共服務均等化的必然要求;是科學、合理配置義務教育資源,完善“以縣為主”管理體制,加快農村義務教育事業發展的有效手段。各地區、各有關部門必須進一步統一思想,提高認識,切實按照國務院的部署,扎扎實實把各項改革政策貫徹落實到位。

 

要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則,逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍,建立中央和地方分專案、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支援中西部地區,適當兼顧東部部分困難地區。深化農村義務教育經費保障機制改革的主要內容:全部免除農村義務教育階段學生學雜費,對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費;提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平;建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制;鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。

 

國務委員陳至立、教育部長周濟、財政部長金人慶都在會上作了重要講話,確保這項工作的落實。

 

推進義務教育均衡發展,國家採取了非常實際的從保障機制和經費支持入手,要求各地按國家規定時間表推進國家層面的義務教育均衡發展,既保證每個適齡兒童都能完成義務教育,簡單說法就是“兩免一補”。國家沒有對全國範圍的義務教育均衡發展出臺“大政策”, 是充分考慮了各地社會和經濟發展的不均衡,教育之間存在的巨大差距。應該說是吸取了過去只出臺政策,缺乏相應的保障機制和必要的經費支持,而導致政策難於落實的經驗教訓。這也說明國家政策更加務實、民主、科學。

 

(2)為中國最困難的地區的農村提供足夠的資金,使國家層面推進義務教育均衡發展迅速進入實質性推進階段。

 

中央免雜費和補助公用經費的預撥資金已於20061月上旬全部安排到率先實施新機制的16個省份和新疆生產建設兵團,使這項工作進入實質性階段。教育部辦公廳200629日發出通知,要求率先實施新機制的16個省份和新疆生產建設兵團進一步做好農村義務教育經費保障機制改革實施工作。拉開了國家層面教育均衡發展的大幕。

 

200635日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上,溫家寶總理作政府工作報告時說:今後五年國家財政新增義務教育經費累計將達2182億元。強大的資金支援,必然對全國範圍內的義務教育均衡發展起到積極的促進作用。

 

(3)讓每個孩子都有平等接受義務教育的機會,義務教育均衡發展列入“十一五”中國教育發展規劃,形成這一時期的國家關於教育發展的政策。

 

溫家寶總理作政府工作報告時也說道:要逐步在全國農村普遍實行免除學雜費的義務教育,這是我國教育發展史上的一個重要里程碑,必將對全面提高國民素質產生重大而深遠的影響。要解決城市低收入家庭和農民工子女義務教育階段上學困難問題,讓每個孩子都有平等接受義務教育的機會。繼續扎實推進西部地區“兩基”攻堅計畫,確保到2007年如期實現計畫目標。

 

2006228日,中華人民共和國教育部發佈了《中國教育“十五”發展情況和“十一五”工作思路》指出:“十一五”時期要著力做好。深化和完善農村義務教育經費保障機制改革,建立農村義務教育經費保障的長效機制。進一步提高義務教育的普及水平和質量。加強農村教師隊伍建設,改善農村學校教學條件,建設遍及鄉村學校的遠端教育網路,逐步使所有學校均符合基本辦學條件標準。大力推進義務教育的均衡與協調發展,加大對農村和城鎮薄弱學校的改造力度,努力辦好義務教育階段的每一所學校。更加關注弱勢群體的教育問題。進一步解決好進城務工就業農民子女接受義務教育和農村留守兒童受教育的問題。

 

2006年教育部工作要點中也提到:鞏固普及九年義務教育成果,大力推進區域內義務教育均衡發展。研究制訂新的國家義務教育學校辦學標準,加強農村和城鎮薄弱學校建設,努力辦好義務教育階段每一所學校。

 

都明確提出“大力推進義務教育的均衡與協調發展,加大對農村和城鎮薄弱學校的改造力度,努力辦好義務教育階段的每一所學校。讓每個孩子都有平等接受義務教育的機會”。再次明確“十一五”期間要促進義務教育均衡發展,使之成為這一時期的義務教育發展的主要政策。(研究制訂“新的國家義務教育學校辦學標準”,也許就是將來國家層面義務教育均衡發展的學校辦學標準。)

 

(4)義務教育均衡發展即將出現在新修訂的《義務教育法》中,必將有力保障這一舉措的實施。

 

從有關資訊得到,即將出臺的新修訂的《義務教育法》草案規定,國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源,促進義務教育均衡發展,改善薄弱學校的辦學條件,並採取措施,保障農村地區、貧困地區、少數民族地區實施義務教育,保障家庭經濟困難的和殘疾的兒童、少年接受義務教育;各級人民政府及其有關部門應當促進學校均衡發展,縮小學校之間辦學條件的差距,不得將學校分為重點學校和非重點學校,不得設置重點班和非重點班;對殘疾兒童、少年的特殊教育問題給予重視,從學校設置和經費等方面加大保障力度。普通學校應當接受具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀,並為其學習、健康提供幫助。草案還增加規定,特殊教育學校學生人均公用經費標準應當高於普通學校學生人均公用經費標準。為解決日益嚴重的流動兒童入學問題,草案還規定,父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育,當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。

 

非常具體的法律條文,必將有力保障義務教育均衡發展的順利實施。

 

2、各省市都把推進範圍內的義務教育均衡發展列入規劃和2006年教育工作要點。

 

由於國家政策的出臺,並已形成近一個時期的義務教育政策,所以各省市都將義務教育均衡發展列入發展規劃,成為當年工作重點之一,各大新聞媒體也加緊了這方面報導,從《教育研究》和《中國教育報》2006年前三個月發表的有關文章數為3篇和11篇(見表一和表二)就可以看出,明顯超過前幾年,形成了又一高潮。可見國家政策的推動作用和國家出臺的經費保障機制及資金的快速到位帶來的影響。

 

先期實施新機制的16個省份和新疆生產建設兵團,在2006年春季開學就已經進入實質性階段。東部和中部的一些省市也以按中央安排部署,準備在2007年實施這項政策。北京、上海、福建、江蘇、遼寧等省市都提出在2006年提前一年推進這項工作。

 

3、市區域範圍內推進義務教育均衡發展的工作已經全面展開。

 

由於各省市都依據國家政策,制定的相關政策的出臺,各市也把義務教育均衡發展納入義務教育發展規劃之中,並作為當前主要工作之一。作為義務教育均衡發展的一項工作,對困難學生實施“兩免一補”的政策,很多市都以行動,比國家要求的時間有所提前。

蘇州市於200597日宣佈從2006年起在全市範圍內推行免費義務教育,成為全國第一個宣佈實現免費義務教育的地區。全國所有直轄市和省會城市中,天津、石家莊、濟南、青島、長春、哈爾濱、合肥、南昌等市是按國家要求2007年實施,其他各市均為2006年,除了西部的一些城市是按國家要求的外,均比國家要求提前一年。

 

二、義務教育均衡發展推進方式的思考

 

(一)為實現教育公平,相對比較成功的區域都是採取因地制宜、量力而行、分步推進的促進義務教育均衡發展的策略。

 

現在推行的我國義務教育均衡發展,從國家角度,推進義務教育均衡發展,主要是統籌全國教育發展,逐步縮小區域間差距,即東、中和西部之間的差距;從省(市)級角度看,統籌全省(市)教育發展,縮小各市之間的差距;從縣(市、區)角度看,統籌全縣(市、區)教育發展,主要是縮小城鄉之間、校校之間的差距。區域均衡發展一般指市或縣(市、區)範圍。

 

1、因地制宜,就是根據當地的實際情況,採取相應的推進策略。

 

(1)位於城鄉結合部的縣區,採用城鄉一體化方式推進。象山東省濰坊市濰城區的做法,就是建立城鄉教育共同體。就是城區各中小學分別與農村中小學建立起相互對應、相對固定的實體。簡言之,就是“結對子”。雙方在學校管理與發展諸方面結為一體,實現“理念共用、資源分享、方法共用、成果共用”。

 

(2)全部在城區範圍內縣區,採取改造薄弱校,實施無差別教育。作到區域內同類學校基礎設施、資金投入、師資隊伍和教育質量四個方面基本無差別。銅陵就是這樣做的,目前僅僅是城區範圍內作到了無差別。結果最明顯的就是學生不擇校。

 

(3)城鄉經濟一體化縣區,通過資訊技術拉動,縮小區域內學校差距,發展義務教育入口和出口教育,減緩義務教育“應試”壓力,實現區域內均衡發展。山東壽光市就是這樣發展的。通過高等教育(改建一所大學,縣級市承辦的全日制高等院校)的拉動,增加優質高中階段教育學位(建一所高中),改造薄弱學校,資訊技術推動,縮小了區域內學校之間的差距。

 

(4)城鄉二元結構明顯的縣區,有兩種方式,一種是建九年一貫制學校。是目前各地做得比較多的一種方式,以提高農村義務教育水平。

另一種是實施集團化辦學。江蘇省射陽縣的小學教育集團化是以城區的省級實驗小學為核心層,其他縣直小學和鄉鎮中心小學為緊密層,各村小為輻射層。全縣105所小學共組成三大集團。集團內部實行城鄉互動,大力倡導開放教育,最大限度地實現優質教育資源的輻射滲透,從而推進全縣城鄉小學教育均衡發展。

 

2、量力而行,就是根據經濟發展狀況,選擇義務教育均衡發展策略。

 

經濟發達地區,可以採取“標準工程”達標,來推進義務教育均衡發展。上海和寧波實施的標準化(也叫達標)工程。這兩個市都是出臺

 

一個全市範圍的對各級各類學校統一要求的“標準”。這個“標準”就規定了辦學的設施、設備、儀器的配置和教師隊伍、課程、管理的

 

各項建設標準。要求各級各類教育均要按“標準”的要求對學校進行規範建設,從基礎建設上開始朝著教育均衡化的方向努力。“標準”

 

的不斷提高,引領著學校不斷發展,標準化教育是發展中實現均衡的一個比較可行的辦法。大家都向一個標準看齊,政策扶持弱一點的學

 

校,使之變強,縮小學校之間差距。山東壽光的經濟(國家統計局農調總隊公佈的2004年全國百強縣第53位)也是比較發達的。安徽的銅

 

陵市,財力也位於安徽省的前列。

 

值得一說的就是江蘇的徐州市,位於蘇北的徐州,財力不是很寬裕,實施無差別教育對徐州來說,的確是一個挑戰。市教育局長宋農村說

 

,徐州市義務教育階段欠債總額超過10億元,目前還債困難,教育處於一個負債發展的時期。而要實現“無差別教育”,還需要大筆的投入。

 

此前報導的義務教育均衡發展的典型城市,還沒找到經濟欠發達地區實現義務教育均衡發展的典型來,可以看出經濟發展對此項工作的影

 

響。換一個角度,經濟欠發達地區推進義務教育均衡發展,離不開國家和上級政府的財力支持。

 

 

3、分步推進,首先從小區域試點,劃分階段,逐步在全區域推進。

 

各地在推進義務教育均衡發展過程中,大部分地區都是採用先期試點,逐步在區域內推開。程式上,首先從校園環境、設備上改造,其次

 

交流校長、教師,最後提高教學質量。

 

實施無差別教育的徐州,也是從泉山區和新沂市,分別作為城區和縣市的代表,先期啟動。計畫7年內實現全市義務教育無差別。計畫分“

 

三步走”,一年(2004年)啟動試點,四年(20052008年)基本達標,二年(20092010年)鞏固提高。

 

(二)接受歷史教訓,結合當前經驗,作出義務教育均衡發展的推進方式的分析。

 

 

義務教育均衡發展離不開當地經濟的發展,中國社會和經濟發展不平衡,存在著巨大的差異,對教育均衡發展必然帶來影響。吸取“教育

 

革命”的教訓,不宜大範圍的盲目推進。

 

1、推進義務教育均衡發展以縣(市、區)區域為基本實施單位最合適。

 

從國家推進義務教育均衡發展來看,國家主要是從地域考慮,東、中和西部的義務教育均衡發展問題,為經濟不發達的地區,先期投入資

 

金支援;各省對所轄的各市也應該統籌規劃,也要首先保證為經濟相對欠發達地區投入資金支援;市一級政府作為區域推進最小單位,操

 

作起來也有難度,因為區域內各縣情況可能有很大差異,所以各縣(市、區)為最小單位推進義務教育均衡發展最合適。也是符合“以縣

 

為主”的管理體制,實際上也是教育部印發的《關於進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》要求的:“以區域推進為重點,優先解決

 

好縣(市、區)域內義務教育均衡發展的問題。”

 

從各地取得的經驗看,山東壽光是一個縣級市,義務教育均衡發展取得了很好的成果;銅陵原則上說,還沒有完全成功,因為它僅僅做到

 

了城區內學校無差別,農村還沒有實現。上海、寧波、徐州也都是以縣(市、區)為單位,逐步推進。

 

目前我國推進義務教育均衡發展主要由市統一安排,縣(市、區)具體落實為主。當然,在一個城區範圍內的各個區,最好在市里統一安排

 

下實施。

 

 

2、“均衡標準”把國家、省、市和縣“均衡”在一起。標準之間是包含關係,小區域標準含在大區域標準之中。

 

國家層面的義務教育均衡發展的標準,目前看就是在全國範圍內每個義務教育階段的學生都能享受普及教育,這個標準實現有困難的地區

 

,國家提供經費,有困難的家庭,實施“兩免一補”。教育部2006年工作要點中提出研究制訂“新的國家義務教育學校辦學標準”,也許

 

就是將來國家層面推進義務教育均衡發展的辦學標準,是國家層面推進義務教育均衡發展的標準之一;省層面的標準,要確保實現國家層

 

面標準。“兩免一補”是必須的,但是各個省可以自行擴大免費範圍,比如所有義務階段學生全免費。各省可以不同,因為經濟和社會發

 

展情況不同,也就是上海與西藏不能比;各市參考省標準的基礎上來制定,對實現省標準有困難的市,省奡ㄗ捃g費支援;縣(市、區)

 

參照市的標準來制定,有困難的市里提供資金支持。這樣通過“均衡標準”把國家、省、市和縣“均衡”在一起。隨著國家標準的提升,

 

各地也相應提高。標準之間是包含關係。“均衡標準”越接近,義務教育均衡發展程度越高。越基層,標準越要接近。上一級政府通過資

 

金、政策、評估等策略統籌協調下一級政府工作。大方向看,就是各級政府的政策、資金都向薄弱地區、薄弱學校傾斜。薄弱學校的提升

 

,是均衡發展的關鍵。

 

()義務教育均衡發展的實質就是實現“均衡標準”

 

“均衡標準”是依據上級部門的義務教育均衡發展要求,結合本區域特點,為了區域內學生平等享受義務教育,而制定的教育標準。包

 

辦學的設施、設備、教師隊伍、課程、管理的各項標準。

 

1縣(市、區)“均衡標準”的制定。

 

在充分考慮上級部門對義務教育均衡發展的要求,參照市“均衡標準”的各項標準,在不低於該標準的情況下,充分調查瞭解區域內各級

 

各類學校的發展情況,確立區域內實現均衡發展的時間,劃分階段,明確要達到的總體目標。

 

縣“均衡標準”要統籌規劃區域內學生入學、升學總量。對轄區內學校學生入學、升學情況進行規劃和監控,保證區域內每個適齡學生的

 

入學機會和升學機會基本均等。對各校的辦學條件,教師隊伍,課程設置,教學質量等制定統一標準。對完成“均衡標準”困難較大的學

 

校,可以採用合併,撤銷,易地新建,調整教師和校長等方式進行改造。

 

這個標準是一個動態的,發展的標準,不是千篇一律的,是充分考慮本區域實際情況作出的。也是隨著上級標準提高,而逐漸提高的。縣

 

堛漲珖祤郱ル]含區域內所有學校的標準,區域內學校的各個標準能否實現是衡量該區域內是否實現了“均衡標準”。

 

“均衡標準”要切合實際,既要考慮眼前,也要考慮長遠發展,既要考慮局部,也要考慮整體,既要考慮硬體,也要考慮軟體。做到統籌

 

兼顧,協調發展。

 

要求各學校,參照縣堛瑭`體規劃,制定要達到目標的規劃。統一上報,縣堨面考核後,確定一定比例的學校作為重點加強的對象,點

 

面結合、整體推進。

 

 

2、實現縣(市、區)“均衡標準”的策略。

 

充分考慮所在地區的實際情況,採取因地制宜、量力而行、分步推進的促進義務教育均衡發展的策略。

從目前來看,採取實現“均衡標準”的策略主要是根據當地的地域情況來選擇,我國主要有三種地區。

 

(1)區域範圍為城區內。可採用改造薄弱校,縮小學校之間差距的策略來實現。

 

主要措施除了學校設施無差別外,下放高中招生定向比例外,重點做好學校領導與教師之間的交流。教師之間交流是改造成區薄弱校的關鍵,可以採用城區範圍內嚴格控制學校私自提高教師待遇,堅決查處教師私自補課收費,做到城區範圍內各校待遇基本均衡;相應採用補助資金、提供進修機會、評先選優、幹部提拔等措施促進教師合理流通。

 

(2)區域範圍為城鄉結合部,或者城鄉經濟一體化地區。

 

對於這類區域,初中最好集中辦學,對區域內初中學生統一在幾個大的學校媥Е腄A路途遠的可以住校。小學可以實施山東省濰坊市濰城區的做法,就是建立城鄉教育共同體。就是城區各小學分別與農村小學建立起相互對應、相對固定的實體。雙方在學校管理與發展諸方面結為一體,實現“理念共用、資源分享、方法共用、成果共用”。

 

(3)區域範圍為城鄉二元結構比較突出的地區。

 

這些區域一般來說,要走兩條路線,一是解決農村教育問題,二是解決城區問題。

農村地區教育困難比較多,要想與城區縮小差距不容易,實現農村與城區教育無差別,更多的是各級政府的責任,需要長時間的工作,各地建設的九年一貫制學校就是比較理想和現實的做法。在辦學條件改善以後,農村教師就是一個最關鍵的問題。應該做好農村教師在崗提高工作,同時做好農村教師補充工作,新到農村學校上崗的教師,學歷不應再低於同時上崗的城鎮教師。  

 

做好農村教育的同時,把城鄉教育發展統籌在一起。初中可以採用集團化辦學,也就是採取集中辦學、或者聯合辦學。小學可以參考江蘇省射陽縣的小學教育集團化是以城區的優質小學為核心層,其他縣直小學和鄉鎮中心小學為緊密層,各村小為輻射層。全區域組成幾個大集團。集團內部實行城鄉互動,大力倡導開放教育,最大限度地實現優質教育資源的輻射滲透,從而推進全區域城鄉小學教育均衡發展。

各區域推進過程中,要實事求是,量力而行,團結協作,互相支援,促進區域義務教均衡發展。

 3、實現縣(市、區)“均衡標準”的保障措施。

 

(1)政府高度負責

 

義務教育均衡發展是政府的責任,這就要求政府主要領導要樹立高度的責任感,使命感,區域領導一班人要高度統一思想,成立專人具體負責的領導機構,克服“政績觀”,“形象工程”。切實把義務教育均衡發展,落到實處。

 

(2)制定經費保障機制

 

義務教育均衡發展關鍵是經費的流通,過去經費是向城市學校,名學校傾斜。均衡發展要經費流向薄弱學校、農村學校。農村教育在很多人眼奡N是無底洞,投進去多少,也看不到明顯效果。要促進義務教育均衡發展,改變農村教育,包袱太大。這就要求制定相應的經費投入、使用機制,成立經費使用監督機構,確保經費投入和使用。

 

(3)教師和校長的均衡配置

 

教育均衡發展關鍵是教師教學水平和校長管理能力的均衡,所以要做好區域內教師和校長的流動工作,調研基礎上建立合理的教職工流動機制。尤其是做好農村教師水平提高和補充政策,對農村教師,可以通過選派年齡比較小的農村教師,簽訂合同,去師範大學學習,享受國家補貼政策,學成後必須回農村工作一定年限;或者在高考招生中專門劃出一定指標,專門招收為農村培養教師的免費師範生,簽訂合同,畢業後必須回農村任教一定年限;或者給農村學校特殊招聘教師政策,學校自己去師範學校招聘教師,簽訂任教合同。過去曾經有過“哪來哪去”的師範生分派政策。現在仍可對農村教育實施特殊的教師培養政策。

 

 

現代社會是資訊時代,如果教師素質高,能夠自主學習,在農村也能有很多學習和提高水準的機會,也只有這樣,才能從根本上解決農村教育薄弱問題。各級教育部門,要加大對農村教師的培訓,培訓要有針對性,實效性。可以派專家去農村支教,專家帶去的新觀念、新方法更有利於農村教師的學習和提高。也可採用農村教師到城堥茖ㄡ萰尼峖﹛A充分調動農村教師學習的積極性和主動性。城市學校教師手拉手幫扶、支教等方式,都是解決農村教育問題的好做法,如果再多關注一些農村教師的自主性學習和提高,就會事半功倍。

 

(4)相關政策的保障

 

制定好監督制度等。義務教育均衡發展是千秋偉業,需要一個長期的發展過程,需要制定一個長期的發展規劃,這個發展規劃不應該因為人員變化而隨意變動,也就要求制定一個監督保障機制,監督規劃的實施。對此項工作的監督要用發展的,變化的視角來進行,以確保這項工作健康發展。

 

(作者:瀋陽市  佟雨臣   電話:024-22836368